Westfälisches Amt für Denkmalpflege
Landesoberverwaltungsrätin Almuth Gumprecht
Westfälisches Amt für Denkmalpflege
Der Denkmalbereich
Voraussetzung für die Unterschutzstellung
Voraussetzung für die Unterschutzstellung eines Objektes als Denkmalbereich ist, daß es zu einem der in § 2 Abs. 3 Denkmalschutzgesetz Nordrhein-Westfalen (DSchG) benannten Schutzgegenstände zählt und außerdem die Schutzwürdigkeitsvoraussetzungen des § 2 Abs. 1 DSchG erfüllt.
Das Gesetz benennt in Abs. 3 eine Fülle von Objekten, die als Denkmalbereich qualifiziert werden, z. B. Mehrheiten baulicher Anlagen, Stadtgrundrisse, Stadt- und Ortsbilder, Silhouetten, Stadtteile und -viertel, Siedlungen, Gehöftgruppen, Straßenzüge, bauliche Gesamtanlagen und Einzelbauten sowie deren engere Umgebung.
Es handelt sich dabei um ein mixtum compositum von Begriffsdefinition “Mehrheit baulicher Anlagen” und Aufzählung von Beispielen “Stadt- und Ortsbilder, Siedlungen” etc., wobei diese Beispiele unterschiedliche Qualität haben. Siedlungen und Gehöftgruppen sind als Mehrheit baulicher Anlagen zu qualifizieren. Stadt- und Ortsbilder bzw. -silhouetten knüpfen jedoch nicht an den Begiff der baulichen Anlage selbst an, sondern an das durch sie vermittelte, sich aus dem Miteinander und Zueinander der einzelnen Gegenstände gewonnene Erscheinungsbild - die Gestalteinheit. Diese kann sich ergeben aus einer räumlichen Dimension - Silhouette - oder aus einer flächenhaften Dimension - Grundriß. Gemeinsam ist den aufgezählten Merkmalen, daß sie sich als denkmalwerte Zusammenhänge in großräumigen, objektübergreifenden Strukturen präsentieren.
Die Tatsache, daß auch Einzelbauten nach der gesetzlichen Formulierung als Denkmalbereich ausgewiesen werden können, steht dem nicht entgegen. Aus dem Kontext ergibt sich, daß auch das Einzelobjekt nicht für sich betrachtet sondern eingebunden in seine “engere Umgebung” Schutzgegenstand sein soll. Damit ist die gesetzgeberische Zielsetzung “Erhalt einer übergreifenden Gestalteinheit” auch insoweit gewahrt.
Ein Problem ergibt sich aus der Formulierung, “daß nicht jede zu einem Denkmalbereich gehörende bauliche Anlage die Voraussetzungen des Abs. 1 erfüllen” muß. Bei wörtlicher Anwendung der Vorschrift käme man zu dem Schluß, daß sich zumindest ein Denkmal im Denkmalbereich befinden müsse. Wenn man aber - wie oben erläutert - davon ausgeht, daß es sich bei der in Abs. 3 vorgenommenen Aufzählung nicht um eine Definition im strengen Sinne sondern um ein Nebeneinander von unterschiedlich strukturierten Merkmalen handelt, so kann man nach Sinn und Zweck der Vorschrift zu dem Ergebnis kommen, daß im Denkmalbereich sich regelmäßig Denkmäler befinden, in Ausnahmefällen dies jedoch nicht notwendig ist und trotzdem der gesetzliche Schutz einem solchen Gebilde zuteil werden kann.
Das für die Unterschutzstellung erforderliche öffentliche Erhaltungsinteresse ist durch systematische Auslegung aus Abs. 1 zu ermitteln, denn ausdrücklich ist es in Abs. 3 nur auf handwerkliche und industrielle Produktionsstätten Abs. 3 S. 3 bezogen benannt.
Ein Denkmalbereich muß also, um mit denkmalrechtlichem Instrumentarium geschützt werden zu können, bedeutend für die Geschichte des Menschen oder für Städte und Siedlungen oder für die Arbeits- und Produktionsverhältnisse sein und zusätzlich muß an seiner Erhaltung entweder ein künstlerisches oder wissenschaftliches oder volkskundliches oder städtebauliches Erhaltungsinteresse bestehen.
Wirkung der Ausweisung als Denkmalbereich
Die Frage, warum trotz teilweiser Übereinstimmung der Schutzgegenstände und Identität der Schutzwürdigkeitsvoraussetzungen die Unterschutzstellung von Denkmälern und Denkmalbereichen unterschiedlich geregelt ist, läßt sich nur anhand ihrer unterschiedlichen Schutzwirkung beantworten: Denkmäler sollen in ihrer Substanz geschützt werden. Sie werden durch Eintragung in die Denkmalliste unter Schutz gestellt. Für Denkmalbereiche jedoch gilt nur der Schutz des Erscheinungsbildes. Sie werden durch Satzung unter Schutz gestellt. Dabei ist jedoch darauf hinzuweisen, daß der Zeugniswert auch eines Denkmalbereichs an seiner Authentizität gemessen werden muß. Das heißt, die historische Identität des Denkmalbereichs ist nur dann gewahrt, wenn sie im jeweiligen Fall an dem historisch für aussagekräftig erachteten Zeugniswert festgemacht werden kann. “Neu im alten Stil” ist deshalb nicht denkmalwert, sondern schützenswert ist das überlieferte Objekt im jeweils zu definierenden Umfang geknüpft an die Substanz, soweit diese zur Erhaltung des Erscheinungsbildes beiträgt. Daraus wird in der Literatur teilweise der Schluß gezogen, daß auch der Erscheinungsbildträger, soweit es sich um bauliche Anlagen handele, in den Schutz des Denkmalbereichs miteinbezogen sei.
Verhältnis der Schutzinstrumente
Nach der Rechtsprechung schließen Denkmalbereich und Baudenkmaleigenschaft einander nicht aus. Statt dessen ergänzen sich beide Rechtsinstitute aufgrund ihrer unterschiedlichen Schutzwirkung. Wenn sich z. B. in einer Mehrheit baulicher Anlagen ein Gebäude befindet, an dessen Substanzschutz auch im Inneren ein öffentliches Interesse besteht, so ist dieses als Denkmal in die Denkmalliste einzutragen. Gleichzeitig ist es aber als Teil eines Denkmalbereichs in einer Denkmalbereichssatzung auszuweisen.
Aufstellung von Denkmalbereichssatzungen
Kernstück für den Erlaß einer Denkmalbereichssatzung ist eine denkmalpflegerische Bestandsanalyse. Diese erfaßt nach sorgfältigem Quellen- und Objektstudium den Schutzgegenstand in seiner sachlichen und räumlichen Beschaffenheit. Auf der Grundlage der Bestandsanalyse und ihrer Auswertung ist es möglich, die vom Gesetz geforderten inhaltlichen Festsetzungen zu treffen.
Wegen der Grundrechtsrelevanz einer Denkmalbereichssatzung - die Rechte der Eigentümer von Objekten im Denkmalbereich werden eingeschränkt, indem zum Schutz des Denkmalbereichs die individuellen Gestaltungsmöglichkeiten begrenzt werden - bedarf es einer speziellen Ermächtigungsnorm zum Erlaß von Denkmalbereichssatzungen (Vorbehalt des Gesetzes). Diese findet sich in § 5 DSchG. Weiterhin muß die Satzung mit einfachgesetzlichen oder höherrangigen Rechtsnormen vereinbar sein (Vorrang des Gese-tzes), da ein Verstoß gegen geltendes Recht grundsätzlich zur Nichtigkeit der Satzung führt.
Nicht unumstritten ist in der Literatur, ob der Gemeinde für den Erlaß einer Satzung ein Ermessensspielraum zusteht:
Aus der Formulierung des Gesetzes „Denkmalbereiche werden durch Satzung ... unter Schutz gestellt“ wird teilweise gefolgert, daß der Gemeinde kein Ermessen zum Satzungserlaß zustehe. Als Indiz für diese Auffassung wird die Tatsache angesehen, daß die Aufsichtsbehörde bei Nichttätigwerden der Gemeinde durch Verordnung eine Denkmalbereichssatzung erlassen kann, § 5 Abs. 4 DSchG. Daraus wird zu Recht der Schluß gezogen, daß das Satzungsrecht im Rahmen des § 5 DSchG nicht als weisungsfreie Selbstverwaltungsaufgabe mit der Folge eines Entschließungsermessens der Gemeinde zum Satzungserlaß, sondern als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung zu werten sei.
Auch steht der Gemeinde kein Beurteilungsspielraum hinsichtlich des Vorliegens der Tatbestandsvoraussetzungen des § 2 Abs. 1 DSchG vor. Als unbestimmte Rechtsbegriffe sind „Bedeutung“ und „öffentliches Erhaltungsinteresse“ gerichtlich voll überprüfbar.
Eine Abwägung verschiedener Belange findet auf dieser 1. Stufe der sachlich-fachlichen Erfassung und Bewertung des Denkmalbereichs ebenso wie bei der Qualifizierung eines Denkmals im Sinne des § 2 Abs. 1 DschG nicht statt.
Auf der Rechtsfolgenseite, d.h. hinsichtlich des Erlaßzeitpunktes und der inhaltlichen Ausgestaltung der Satzung steht der Gemeinde ebenfalls kein Spielraum zu, weil sie sowohl durch das Verordnungsrecht der Aufsichtsbehörde § 5 Abs. 4 DSchG als auch durch eine Rechtmäßigkeits- und Zweckmäßigkeitskontrolle seitens der Aufsichtsbehörde § 5 Abs. 3 DSchG eingeschränkt ist.
Die materiell-rechtlichen Anforderungen, die eine Denkmalbereichssatzung zu erfüllen hat, ergeben sich aus dem Denkmalschutzgesetz und den allgemeinen, für die kommunale Satzungsgebung geltenden Rechtsgrundsätzen:
Gem. § 5 Abs. 2, Satz 1 DSchG ist das Gebiet zu bezeichnen, auf das sich der örtliche Geltungsbereich der Denkmalbereichssatzung erstreckt. Dafür muß der exakte Geltungsbereich parzellenscharf bestimmt sein. Dies folgt aus der eigentumsrechtlichen Relevanz der Unterschutzstellung und ihrer Rechtsfolgen. Auch im Hinblick auf Sanktionsmöglichkeiten gem. § 41 DSchG bei Nichtbefolgung von Vorschriften der Satzung ist der Umfang des Geltungsbereichs zu präzisieren.
Die Festsetzung des örtlichen Geltungsbereichs kann nach der Rechtsprechung sowohl durch eine textliche Beschreibung des Gebietes als auch durch den Abdruck einer entsprechenden Karte erfolgen, wenn der örtliche Geltungsbereich damit jeweils einwandfrei festgelegt ist .Die textliche Darstellung kann so erfolgen, daß die Flurstücknummern der einzelnen Grundstücke einzeln aufgezählt oder die betroffenen Straßen und Häuser mit ihren Namen bzw. Hausnummern eindeutig benannt werden.
Eine textliche Beschreibung ist dann nicht ausreichend, wenn nur Teilflächen von Grundstücken in den Denkmalbereich einbezogen werden und die Gebietsgrenze nicht parallel zur Parzellengrenze verläuft, sondern einzelne Flurstücke durchquert. In einem solchen Fall muß der Grenzverlauf in einer Karte, die zur Anlage der Satzung zu erklären ist, eingezeichnet werden.
Wichtig ist, daß ein möglichst großer Maßstab gewählt wird, damit Streitigkeiten über Gebietsgrenzen vermieden werden. Über den Kartenmaßstab gibt es keine allgemein verbindliche Rechtsprechung. Teils (so OVG NW) wird ein Maßstab 1 : 5000 für ausreichend erachtet zur Bestimmung der Grenzen eines Bodendenkmals; teils (so VGH München) wird ein Maßstab von 1 : 2500 noch als ausreichend angesehen, ein über ein Millimeter breiter Strich in einer solchen Karte für die Grenzfestlegung aber als zu ungenau beurteilt. Im Zweifelsfall sollte die Karte den Hinweis enthalten, ob der erfaßte Denkmalbereich durch den Innen- oder Außenrand der Begrenzungslinie bestimmt wird.
Neben der Bestimmung des örtlichen Geltungsbereichs der Satzung ist die Festsetzung des sachlichen Geltungsbereichs entscheidend:
Die Schutzgegenstände sind der Sache nach zu bezeichnen und hinsichtlich der sie prägenden Charakteristika so präzise zu beschreiben bzw. optisch darzustellen, daß der schützenswerte Bestand und die Reichweite der Schutzwirkung einwandfrei festgestellt werden können. Die Notwendigkeit für ein solches Vorgehen ergibt sich wiederum aus der eigentumsrechtlichen Relevanz der Unterschutzstellung, dem Bestimmtsheitsgebot und der Tatsache, daß die Reichweite der Unterschutzstellung der Anknüpfungspunkt für die Genehmigungspflichtigkeit und - fähigkeit von Veränderungsmaßnahmen ist.
Je genauer der sachliche Geltungsbereich festgelegt ist, desto besser läßt sich beurteilen, ob geplante Veränderungen zulässig sind. Dabei ist darauf zu achten, daß sich textliche und optische Dokumentation insoweit ergänzen, daß einwandfrei bestimmbar ist, worauf sich die Schutzwirkung bezieht und wieweit sie reicht. Art und Umfang der Beschreibung sowie die Wahl der Darstellungsform sind vom Einzelfall abhängig.
Gem. § 5 Abs. 2 S. 2 DSchG besteht eine Begründungspflicht für die Festsetzung eines Denkmalbereichs. Die Begründungspflicht ermöglicht den betroffenen Bürgern, die Gründe für die Unterschutzstellung nachzuvollziehen und im Streitfall gerichtlich überprüfen zu lassen. Dabei reicht als Begründung nicht die formelhafte Wiedergabe des Gesetzestextes aus, sondern es sind die für das konkrete Gebiet vorliegenden Merkmale zu benennen und unter die Tatbestandsmerkmale des § 2 Abs. 1 DSchG zu subsumieren. Dies kann in knapper Form geschehen, wobei für vertiefte Information auf das Gutachten des Landschaftsverbandes und die in der Anlage beigefügte Dokumentation verwiesen werden kann. Keinesfalls ersetzt jedoch das Gutachten des Landschaftsverbandes die Begründung für das Vorliegen des Denkmalbereichs, denn es hat nur nachrichtlichen Charakter.
Die Gemeinde hat verfahrensmäßig zwei Möglichkeiten, einen Denkmalbereich auszuweisen: zum einen durch Denkmalbereichssatzung, § 6 Abs. 1 - 3 DSchG zum anderen innerhalb eines Bebauungsplans, § 6 Abs. 4 DSchG. Zuständiges Organ zum Erlaß einer Satzung ist der Gemeinderat. Bei der Festsetzung innerhalb eines Bebauungsplans erfolgt die Abgabe einer Stellungnahme durch den Landschaftsverband als Träger des öffentlichen Belangs Denkmalpflege, § 22 Abs. 3 Nr. 6 DSchG. Ob die Beteiligung des Landschaftsverbandes zur Einbringung fachlicher Gesichtspunkte in Form der Benehmensherstellung auch bei Erlaß einer selbständigen Denkmalbereichssatzung zwingend vorgesehen ist, ist in der Literatur umstritten. Wenn man - wie oben dargelegt - davon ausgeht, daß es sich bei dem Erlaß einer Denkmalbereichssatzung um eine mit ordnungsbehördlichen Mitteln erzwingbare Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung handelt, so erscheint die Benehmenspflicht nur konsequent.
Während bei der selbständigen Denkmalbereichssatzung eine Genehmigung der Oberen Denkmalbehörde (Kreis/Bezirksregierung) erforderlich ist, die der Rechtmäßigkeits- und Zweckmäßigkeitskontrolle unterliegt, § 5 Abs. 3 DSchG, bedarf der Bebauungsplan grundsätzlich keiner staatlichen Genehmigung. Beanstandungen aufgrund des Kontrollrechts erfolgen nur aus Rechtmäßigkeitsgesichtspunkten. Da es sich aber bei den in einem Bebauungsplan aufgenommenen Festsetzungen eines Denkmalbereichs um landesrechtliche Vorschriften handelt, gilt insoweit weiterhin der Prüfungsmaßstab des Denkmalschutzgesetzes. D.h. über § 6 Abs. 4 DSchG i.V.m. § 9 Abs. 4 Baugesetzbuch(BauGB) findet gem. § 5 Abs. 3 DSchG eine Rechtmäßigkeits- und Zweckmäßigkeitskontrolle der Festsetzungen statt.
Da es für selbständige Denkmalbereichssatzungen im Denkmalschutzgesetz an Fehlerregelungen mangelt, gelten insoweit die Vorschriften der Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen(GO NW), § 7 Abs. 6 Buchst. a) - d). Verstöße gegen Verfahrens- und Formvorschriften können nach Ablauf eines Jahres seit ihrer Verkündung nicht mehr geltend gemacht werden, es sei denn, der Bürgermeister hat den Ratsbeschluß vorher beanstandet oder der Mangel ist ordnungsgemäß gerügt worden.
Verstöße gegen materielles Recht, z.B. Fehlen oder Mängel der Begründung, Verstöße gegen das Bestimmtheitsgebot führen dagegen unumgänglich zur Nichtigkeit der Satzung.
Für die Festsetzung eines Denkmalbereichs innerhalb eines Bebauungsplans gelten zusätzlich die Heilungsvorschriften der §§ 214, 215 BauGB. Wichtigster Unterschied zu den kommunalrechtlichen Vorschriften ist dabei die weitergehende Regelung im Hinblick auf materielle Rechtsverstöße.
Rechtsfolgeregelungen für Denkmalbereiche
Die schon auf der Tatbestandsseite der den Denkmalbereich regelnden Norm konstatierte mangelnde Präzisierung der Begrifflichkeiten setzt sich auf der Rechtsfolgenseite fort.Das führt dazu, daß vielfach in der Literatur die These vertreten wird, daß auf den Denkmalbereich nur die Vorschrift des § 9 DSchG Anwendung finde. Diese von den einzelnen Vertretern nicht einmal konsequent durchgehaltene Meinung führte jedoch dazu, daß der vom Gesetzgeber umfassend intendierte Schutz denkmalwerter Strukturen a priori erheblich eingeschränkt und verkürzt würde.Statt dessen muß eine an Sinn und Zweck des Gesetzes ausgerichtete Auslegung deshalb zu dem Ergebnis kommen, daß sämtliche Vorschriften, die der Erhaltung und Erfassung von Objekten im Denkmalbereich dienen, auf diesen anwendbar sind:Das sind die Vorschriften des § 27 DSchG (Wiederherstellung des bisherigen Zustandes bei unsachgemäßer Durchführung von Maßnahmen ohne Erlaubnis bzw. vorsätzlicher oder fahrlässiger Teilzerstörung), das Auskunfts- und Betretungsrecht gem. § 28 DSchG zum Zwecke des Erfassens und Erhaltens von Objekten im Denkmalbereich und die Enteignungsvorschrift des § 30 DSchG, sowie die Vorschrift des § 31 DSchG (Übernahmeverlangen), die Entschädigungsregelung des § 33 DSchG und der Ordnungswidrigkeitentatbestand des § 41 Abs. 1 Nr. 2 DSchG („ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig Maßnahmen, die nach § 9 erlaubnispflichtig sind, ohne Erlaubnis oder abweichend von ihr durchführt oder durchführen läßt.“).
All diese Vorschriften sind entsprechend anwendbar, soweit der Schutzbereich für Objekte im Denkmalbereich wirken kann: das heißt nur bezogen auf den Schutz des Erscheinungsbildes und evtl. (bei baulichen Anlagen) des Erscheinungsbildträgers, es sei denn, es handelte sich um Denkmäler.
Nicht anwendbar auf Strukturen im Denkmalbereich, die nicht Denkmäler sind, sind das Nutzungs- und Instandhaltungsgebot gem. §§ 7, 8 DSchG, da diese Vorschriften erkennbar auf Substanzschutz ausgerichtet sind und damit nicht dem Schutzzweck des Denkmalbereichs - Erscheinungsbildschutz - entsprechen.
Die grundsätzliche Anwendung des § 9 DschG steht dagegen im Denkmalbereich außer Frage, weil sie bereits in § 5 Abs. 2 S. 1 DSchG festgelegt ist. Da § 9 DSchG dem Wortlaut nach nur auf Bau- und Bodendenkmäler zutrifft, muß im Wege der Auslegung die Anwendung auch auf die Schutzgegenstände des Denkmalbereichs ermittelt werden.Wann der Schutzzweck der Satzung berührt wird mit der Folge, daß Veränderungen am geschützten Erscheinungsbild bzw. Erscheinungsbildträger - also lediglich des Objektäußeren -erlaubnispflichtig im Sinne des § 9 Abs 1 a DSchG sind, kann nur unter Berücksichtigung der Art und Beschaffenheit des jeweiligen Schutzobjektes beurteilt werden.
Dieselben Kriterien gelten für die Beantwortung der Frage, ob und wann eine Genehmigung für Veränderungsmaßnahmen in der engeren Umge-
bung von Schutzgegenständen im Denkmalbereich, § 9 Abs 1 b DSchG erforderlich ist. Eine für die Genehmigungserteilung erforderliche wesentliche Beeinträchtigung der engeren Umgebung liegt vor, wenn die für den Denkmalbereich i.S.v. § 5 Abs. 2 S. 3 DSchG „notwendige“ Umgebung, wie sie in den Satzungsanlagen darzustellen ist, nachteilig betroffen wird. Daraus folgt, daß die genaue Kenntnis über den räumlichen Geltungsbereich der Satzung unabdingbar dafür ist, um zu beurteilen, ob die in den Schutzbereich einbezogenen Sichtbezüge, Freiflächen und Freiräume durch die geplante Maßnahme nachteilig beeinflußt werden.
Die Genehmigungsfähigkeit von Maßnahmen im Denkmalbereich beurteilt sich gem. §9 Abs. 2 DSchG danach, ob entweder Gründe des Denkmal-
schutzes einer Genehmigung entgegenstehen, Abs. 2 a - in diesem Zusammenhang sind die Eigentümerbelange zu berücksichtigen - oder ein überwiegendes öffentliches Interesse die Maßnahme verlangt, Abs. 2 b.
Wenn der Schutzzweck der Satzung durch eine geplante Maßnahme tangiert wird und die Abwägung zwischen dem Schutz des Objektes und dem Interesse an der Durchführung der Maßnahme zu dem Ergebnis kommt, daß der Objektschutz Vorrang hat, ist davon auszugehen, daß der Maßnahme Gründe des Denkmalschutzes entgegenstehen. Um diese Frage beantworten zu können, ist eine präzise Beschreibung des Schutzgegenstandes in Wort und Bild sowie eine genaue Begründung unabdingbar. Nur wenn sich aus den Regelungen eindeutig ergibt, worauf sich die Schutzwirkung bezieht, kann die Vorschrift des § 9 Abs. 2 DSchG Wirkung entfalten.
Es ist sinnvoll, wenn die Erlaubnispflichtregelung i.S.d. § 9 DSchG als eigenständige Vorschrift in die Satzung integriert wird. Denn nur wenn der Anwendungsbereich der Norm von vornherein möglichst genau konkretisiert ist, lassen sich aus Unkenntnis begangene Verstöße zum Nachteil des Schutzgegenstandes vermeiden.
Die Erhaltungssatzung
Die Denkmalbereichssatzung ist auf den Erhalt historischer Strukturen in ihrer und wegen ihrer historischen Gestalt ausgerichtet. Demgegenüber steht bei der städtebaulichen Erhaltungssatzung gem § 172 Abs. 1 Nr.1, Abs. 3 BauGB der städtebauliche Zusammenhang von baulichen Anlagen im Vordergrund. Städtebauliche Erhaltungsgründe liegen deshalb nach der Rechtsprechung dann vor, wenn eine Beziehung von Gebäuden zur aktu-ellen Stadtstruktur und ihre stadträumliche Funktion für das gegenwärtige Zusammenleben der Menschen gegeben ist. Eine Anlage muß allein oder im Zusammenhang mit anderen Anlagen prägend für die Stadtgestalt, das Ortsbild oder das Landschaftsbild sein, um vom Zweck der Erhaltungssatzung erfaßt zu werden. Obendrein muß sie von städtebaulicher, insbesondere geschichtlicher oder künstlerischer Bedeutung sein.
Vergleichbar der Regelung des § 9 DSchg für Denkmäler gilt, daß Vorhaben zum Abbruch, zur Änderung oder Nutzungsänderung von baulichen Anlagen im städtebaulichen Erhaltungsgebiet genehmigungspflichtig sind. Die Genehmigung darf nur versagt werden, wenn das Vorhaben den Zielen der Erhaltungssatzung widerspricht d.h. mit den Belangen des Städtebaus nicht vereinbar ist. Ebenso hat die Gemeinde das Recht, durch ein Instandsetzungsgebot gem. § 177 BauGB den Eigentümer zur Instandsetzung seines Objektes zu veranlassen.
Die Erhaltungssatzung kann als selbständige Ortssatzung oder im Rahmen der Festsetzungen eines Bebauungsplans ergehen.
Die Gestaltungssatzung
Auch die Gestaltungssatzung gem § 86 Bauordnung NW (BauO) kann als selbständige Satzung oder im Rahmen eines Bebauungsplans erlassen werden. Ihre Schutzwirkung erstreckt sich darauf, Bauten, Straßen, Plätze oder Ortsteile, die von städtebaulicher, künstlerischer oder geschichtlicher Bedeutung sind, mit Hilfe bestimmter gestalterischer Vorgaben unter Verwendung bestimmter Baumaterialien zu gestalten und zu schützen.
Damit hat die Gestaltungssatzung eine andere Zielsetzung als die Denkmalbereichssatzung, denn sie ist nicht darauf ausgerichtet, den historischen Bestand zu sichern, sondern darauf, Regelungen für die künftige Gestaltung alter und neuer baulicher Anlagen in ihrem Geltungsbereich zu schaffen. Sie kann dadurch das denkmalrechtliche Gesetzesinstrumentarium wirksam unterstützen, indem sie die Grundlage dafür bildet, denkmalwidrige Details durch denkmalgerechte zu ersetzen.
Verhältnis der Satzungen zueinander
Das Verhältnis der verschiedenen Satzungstypen zueinander ist gekennzeichnet durch ihre unterschiedlichen Zielvorstellungen und Zwecksetzungen. Sie stehen gleichberechtigt nebeneinander. Keinesfalls gibt es eine formale Vorrangposition des einen gegenüber dem anderen Schutzinstrument. Bei widersprechenden Festsetzungen der Satzungen findet erst im Rahmen eines konkreten Genehmigungsverfahrens der Ausgleich der widerstreitenden Interessen statt.
Die Frage, ob die verschiedenen Satzungstypen miteinander kombiniert werden sollten und eine sinnvolle Ergänzung darstellen, ist nicht abstrakt, sondern nur an den konkreten Bedürfnissen des Einzelfalls zu beantworten,wobei das Problem der Überreglementierung nicht aus den Augen gelassen werden darf.
Erst nachdem eine sorgfältige Erfassung und Bewertung des Bestandes stattgefunden hat, kann eine Entscheidung darüber getroffen werden, ob es sinnvoll ist, die unterschiedlichen Rechtsinstrumente miteinander zu kombinieren. Dies kann sowohl im Rahmen der Bauleitplanung durch Erlaß einer rechtsverbindlichen Satzung oder durch interne - rechtlich unverbindliche - Fachplanungen nach dem Denkmalschutzgesetz (Denkmalpflegeplan) oder dem Baugesetzbuch (städtebauliche Entwicklungsplanung) geschehen.
Eine andere Frage ist die, ob es grundsätzlich zweckmäßig ist, Regelungen zum Denkmalbereich in den Bebauungsplan zu übernehmen. In Nordrhein-Westfalen ist dies in der Praxis weitgehend nicht geschehen.
Dem eindeutigen Vorteil einer Verknüpfung - Vermeidung von Rechtszersplitterung, Übersichtlichkeit für den Bauwilligen, einmaliges Aufstellungsverfahren - stehen klare Nachteile gegenüber - unterschiedliche Satzungsarten stellen unterschiedliche Anforderungen an das Verfahren (z.B. Bürgerbeteiligung) und die Genehmigungserfordernisse (z.B. Bebauungsplan nicht genehmigungsbedürftig; Denkmalbereichssatzung genehmigungsbedürftig). Damit kann eine Kombination zu einer Überfrachtung des Erlaßverfahrens, zu zeitlicher Verzögerung für das Inkrafttreten zum Nachteil der Objekte und zu größerer Fehleranfälligkeit führen.
Im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens wirkt sich eine Kombination der verschiedenen Schutzinstrumente so aus, daß wegen der Konzentrationswirkung des Baugenehmigungsverfahrens, § 9 Abs. 3 DSchG, lediglich der Prüfungsumfang innerhalb des bauordnungsrechtlichen Verfahrens zunimmt. Es kommt aber nicht zu einer Vermehrung der Genehmigungsverfahren. Diese Feststellung gilt sowohl hinsichtlich von Festsetzungen, die in einen Bebauungsplan integriert sind als auch bei selbständigen Satzungen.
LITERATUR
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